Siapa Menanggung Rel Kereta? Antara Ambisi 12.000 Km dan Beban Fiskal

Catatan: Artikel ini merupakan opini pribadi penulis dan tidak mencerminkan pandangan Redaksi CNBCIndonesia.com

Di tengah ambisi pemerintah untuk membangun dan mereaktivasi 12 ribu kilometer jaringan rel kereta api di seluruh Indonesia, terdapat pertanyaan mendasar yang justru belum benar-benar dijawab secara tuntas. Siapa sebenarnya yang menanggung biaya pembangunan, operasional, dan pemeliharaan infrastruktur tersebut?

Pertanyaan ini bukan sekadar retoris, melainkan menentukan arah keberhasilan proyek itu sendiri. Hasrat untuk memperluas jaringan rel kereta api menjanjikan pergeseran beban logistik dari jalan raya ke rel, efisiensi energi, serta ketahanan terhadap gangguan pasokan bahan bakar.

Tetapi jika tata kelolanya keliru, proyek ini justru berpotensi menambah beban utang negara tanpa diiringi manfaat yang sepadan. Rel bisa saja terbangun, tetapi tidak termanfaatkan secara optimal dan berujung menjadi aset mahal yang sepi pengguna namun tetap menuntut biaya pemeliharaan.

Sebelum melangkah lebih jauh, penting untuk menyamakan pemahaman mengenai istilah yang digunakan. Dalam dunia perkeretaapian, dikenal dua istilah utama yaitu prasarana dan sarana. Prasarana mencakup seluruh infrastruktur yang memungkinkan kereta api beroperasi, seperti jalur rel, stasiun, jembatan, sistem persinyalan, hingga jaringan telekomunikasi.

Sementara itu sarana merujuk pada kendaraan yang berjalan di atas rel, mulai dari lokomotif, kereta penumpang, hingga gerbong barang. Pemisahan ini bukan sekadar urusan teknis, tetapi menjadi kunci dalam menentukan siapa yang bertanggung jawab atas biaya yang muncul.

Lebih lanjut terkait dengan persoalan pembiayaan infrastruktur rel, setidaknya dapat dilihat dari tiga perspektif yang saling beririsan atau bahkan kerap bertabrakan. Ketiganya adalah operator kereta api, pemerintah, dan masyarakat sebagai pengguna layanan.

Dari sudut pandang operator, sangat wajar jika beban pembangunan dan pemeliharaan infrastruktur diharapkan menjadi tanggung jawab pemerintah. Operator pada dasarnya adalah entitas bisnis yang mengejar efisiensi demi profit.

Semakin kecil beban biaya yang harus ditanggung, semakin besar ruang untuk menekan harga tiket atau meningkatkan margin keuntungan. Dalam dunia persaingan dengan moda transportasi lain khususnya angkutan jalan raya, struktur biaya yang lebih ringan jelas menjadi keunggulan tersendiri.

Perspektif pemerintah jelas menginginkan hal yang sering kali berlawanan. Pemerintah sebagai pemilik infrastruktur tentu menginginkan adanya penerimaan dari penggunaan rel, misalnya melalui skema sewa. Bahkan tidak jarang muncul dorongan agar operator turut menanggung biaya pemeliharaan.

Argumentasinya sederhana yaitu kapasitas fiskal pemerintah terbatas, sementara kebutuhan investasi dan pemeliharaan jaringan rel sangat besar. Di sisi lain, operator yang saat ini cenderung menjadi pemain dominan dinilai memiliki ruang untuk ikut berkontribusi dalam pembiayaan.

Sementara itu, masyarakat sebagai pengguna layanan memiliki kepentingan yang jauh lebih sederhana namun tidak kalah penting yaitu berupa harga tiket yang terjangkau. Harapan ini sepenuhnya rasional dan manusiawi.

Namun pada kenyataannya, tarif kereta api pada sejumlah rute memiliki kecenderungan lebih mahal dibandingkan moda transportasi darat lain seperti bus untuk jarak yang setara. Di sinilah konflik kepentingan tersebut bermuara, biaya yang tidak jelas siapa penanggung akhirnya tercermin dalam harga yang dibayar oleh publik.

Akar persoalan dari ketegangan ini terletak pada belum jelasnya batas kewenangan antara pemerintah sebagai pemilik prasarana dan operator sebagai penyedia layanan. Meskipun operator saat ini merupakan entitas tunggal dan berstatus badan usaha milik negara, dalam praktiknya batas antara fungsi publik dan urusan bisnis menjadi kabur.

Akibatnya, ketika terjadi permasalahan (berupa bencana alam, kecelakaan, maupun kerusakan infrastruktur) tidak selalu jelas siapa yang harus bertanggung jawab secara penuh. Kondisi ini membuka ruang saling lempar tanggung jawab yang pada akhirnya merugikan sistem secara keseluruhan.

Atas pertimbangan tersebut, setidaknya terdapat tiga alternatif model pembiayaan infrastruktur rel kereta api yang dapat dipilih. Alternatif pertama adalah menempatkan seluruh tanggung jawab pada operator kereta api, mulai dari pembangunan hingga pemeliharaan.

Pada opsi ini, operator mengelola sekaligus memiliki prasarana dan sarana. Keunggulannya terletak pada kemudahan koordinasi serta potensi efisiensi karena seluruh alur bisnis berada dalam satu entitas. Selain itu, model ini secara alami menciptakan penghalang masuk bagi pesaing, mengingat tingginya biaya pembangunan jaringan rel.

Hanya saja pengalaman masa lalu menunjukkan bahwa model ini memiliki kelemahan serius. Biaya pemeliharaan jaringan rel sangat besar dan tidak selalu sebanding dengan pendapatan yang dihasilkan, terutama pada lintas dengan tingkat utilisasi rendah. Tidak sedikit jalur yang akhirnya berhenti beroperasi karena tidak ekonomis. Artinya menyerahkan seluruh beban kepada operator berisiko mempersempit jaringan hanya pada rute-rute yang menguntungkan, sementara wilayah lain terabaikan.

Alternatif kedua adalah menempatkan tanggung jawab pembangunan dan pemeliharaan sepenuhnya pada pemerintah, sementara operator hanya membayar sewa atas penggunaan rel. Secara konsep, model ini terlihat ideal karena menciptakan pemisahan kewenangan yang jelas. Pemerintah berperan sebagai pemilik dan pengelola infrastruktur, sementara operator fokus pada penyediaan layanan.

Bagi operator, skema ini memungkinkan penurunan biaya operasional sehingga harga tiket berpotensi lebih terjangkau. Sedangkan untuk pemerintah, terdapat potensi penerimaan dari biaya sewa. Namun pada praktiknya, realitas tidak selalu sejalan dengan desain awal.

Biaya pemeliharaan yang ditanggung pemerintah sering kali jauh lebih besar dibandingkan penerimaan dari sewa rel. Dampaknya muncul tekanan agar operator ikut menanggung sebagian biaya tersebut, yang pada akhirnya menciptakan beban ganda. Operator tidak hanya membayar sewa, tetapi juga turut menutup kekurangan biaya pemeliharaan.

Selain itu, model ini juga menyimpan potensi persoalan lain berupa diskriminasi perlakuan antar moda transportasi. Ketika pemerintah memberikan dukungan besar pada sektor perkeretaapian, sedangkan angkutan jalan raya dibiarkan berjalan lebih mandiri tanpa subsidi, muncul risiko gugatan terkait kompetisi tidak sehat.

Alternatif ketiga merupakan pengembangan dari model kedua, yakni tetap menempatkan pemerintah sebagai pemilik infrastruktur, tetapi membuka ruang bagi keterlibatan swasta dalam penyelenggaraan angkutan kereta api. Pemisahan antara prasarana dan sarana ditegaskan dalam skema ini, sementara operator, baik milik negara maupun swasta, bersaing dalam penyediaan layanan dengan membayar sewa atas penggunaan rel.

Model ini menawarkan potensi keseimbangan. Pemerintah tetap mengendalikan infrastruktur strategis, sementara kompetisi di sisi layanan dapat meningkatkan efisiensi dan kualitas. Untuk menjaga fungsi sosial, pemerintah bisa menetapkan kewajiban tertentu, seperti penyediaan layanan kelas ekonomi dengan tarif terjangkau.

Jika melihat data anggaran, kompleksitas persoalan ini semakin terlihat. Pada tahun 2024, pemerintah mengalokasikan anggaran untuk infrastructure, maintenance, and operation (IMO) sebesar Rp2,687 triliun, sementara penerimaan dari track access charge (TAC) tercatat sebesar Rp3,052 triliun. Sepintas angka ini menunjukkan keseimbangan, bahkan tampak menguntungkan.

Namun kenyataannya tidak sesederhana itu. Alokasi IMO tersebut belum sepenuhnya mencukupi kebutuhan pemeliharaan jaringan rel secara nasional, sehingga terdapat kekurangan yang pada praktiknya turut dibebankan kepada operator. Di sisi lain, tidak seluruh kewajiban TAC dapat dipenuhi oleh operator secara penuh, sehingga sebagian menjadi piutang. Terdapat ilusi keseimbangan dalam angka meskipun pada kenyataannya terjadi ketidakseimbangan beban.

Di luar hal tersebut, pemerintah juga mengalokasikan anggaran public service obligation (PSO) sebesar Rp4,596 triliun untuk memastikan layanan tetap terjangkau bagi masyarakat. Jika seluruh komponen ini dilihat secara bersamaan, terlihat bahwa negara mengeluarkan dana yang sangat besar untuk menjaga sistem perkeretaapian tetap berjalan.

Terdapat satu aspek lagi yang sering luput dari pembahasan, yaitu sumber pendanaan pembangunan jaringan rel itu sendiri. Ambisi membangun dan mereaktivasi 12 ribu kilometer rel kereta api hampir tidak mungkin sepenuhnya dibiayai dari penerimaan negara yang bersifat rutin. Sebagai solusi, pembiayaan tersebut akan dialihkan sumber pendanaannya dari penarikan utang atau penerbitan surat berharga negara (SBN).

Pada titik ini, cara pandang terhadap proyek perkeretaapian seharusnya bergeser. Ia tidak lagi cukup dipahami sebagai proyek pelayanan publik semata, tetapi juga harus dilihat dalam kerangka keberlanjutan fiskal.

Utang yang ditarik hari ini membawa konsekuensi pembayaran bunga dalam jangka pendek hingga menengah, sementara manfaat ekonomi dari pembangunan jaringan rel baru sering kali baru terasa dalam jangka panjang. Terjadi ketidaksesuaian antara profil pembiayaan dan profil manfaat.

Ketidakseimbangan ini menjadi semakin problematik ketika dikaitkan dengan rendahnya tingkat utilisasi pada sejumlah jalur eksisting. Jika jaringan yang sudah ada saja belum dimanfaatkan secara optimal, maka ekspansi jaringan dalam skala besar berisiko memperluas beban biaya tanpa diiringi peningkatan penerimaan yang memadai. Negara pada akhirnya tidak hanya menanggung biaya pembangunan, tetapi juga biaya pemeliharaan, operasional, serta bunga utang yang terus berjalan.

Sampai tahap ini argumen yang menyatakan bahwa negara tidak berorientasi pada profit memang benar, tetapi menjadi tidak cukup. Ketika sumber pembiayaan berasal dari utang, maka keberlanjutan fiskal menjadi pertimbangan yang tidak bisa diabaikan. Infrastruktur yang dibangun bukan hanya harus tersedia, tetapi juga harus mampu menghasilkan manfaat ekonomi yang cukup untuk membenarkan biaya yang telah dikeluarkan.

Persoalan berikutnya adalah tingkat utilisasi jaringan rel yang belum optimal. Banyak lintas yang masih berada di bawah kapasitas ideal, sehingga potensi penerimaan tidak maksimal. Upaya meningkatkan utilisasi sering kali berhadapan dengan kenyataan bahwa tidak semua jalur memiliki tingkat permintaan yang tinggi. Pada jalur-jalur tertentu, peningkatan layanan justru akan meningkatkan kebutuhan subsidi.

Dari sinilah ambisi pembangunan dan reaktivasi 12 ribu kilometer rel perlu ditempatkan dalam kerangka kebijakan yang lebih luas. Pemerintah pada dasarnya dihadapkan pada dua pilihan pendekatan apakah berpikir secara mikro atau makro.

Pendekatan mikro cenderung mempertahankan tata kelola yang ada saat ini, dengan batas kewenangan yang belum sepenuhnya jelas antara pemerintah dan operator. Konsekuensinya adalah seiring bertambahnya panjang jaringan rel, kebutuhan biaya pemeliharaan akan meningkat.

Sedangkan penerimaan belum tentu tumbuh sebanding. Jika menggunakan skenario ini, manfaat ekonomi bagi pemerintah baru akan terasa dalam jangka panjang, sementara tekanan fiskal muncul dalam jangka pendek.

Sebaliknya, pendekatan makro menuntut perubahan yang lebih mendasar. Pemisahan yang tegas antara pengelolaan prasarana dan sarana menjadi langkah awal yang penting. Keterlibatan swasta dalam penyediaan layanan perlu didorong untuk meningkatkan utilisasi dan efisiensi. Di sisi lain, kebijakan publik seperti kewajiban layanan kelas ekonomi tetap harus dijaga untuk memastikan aksesibilitas.

Dengan pendekatan ini, potensi peningkatan utilisasi jaringan rel menjadi lebih besar, yang pada akhirnya dapat meningkatkan penerimaan dari TAC. Anggaran PSO yang selama ini digunakan juga dapat dioptimalkan, baik untuk mendukung perluasan jaringan maupun untuk menjangkau wilayah yang benar-benar membutuhkan subsidi.

Sebagai penutup, mimpi besar membangun 12 ribu kilometer rel kereta api bukan hanya soal panjang jaringan yang terbangun, tetapi juga tentang bagaimana jaringan tersebut dikelola secara berkelanjutan.

Tanpa kejelasan pembagian tanggung jawab, tanpa desain pembiayaan yang selaras dengan profil manfaat, serta tanpa perbaikan tata kelola, ambisi tersebut berisiko hanya menghasilkan tambahan beban fiskal. Beban fiskal dalam bentuk biaya operasional, pemeliharaan, maupun bunga utang yang terus mengikat.

Pertanyaan "siapa yang menanggung rel kereta api" dengan demikian bukan sekadar pertanyaan teknis, melainkan pertanyaan strategis yang akan menentukan apakah pembangunan infrastruktur ini menjadi solusi jangka panjang atau justru beban baru bagi keuangan negara di masa depan.

(miq/miq)

Add as a preferred
source on Google